ERWIN CARIGIET: Gesellschaftliche Solidarität. Prinzipien, Perspektiven und Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit. Helbing & Lichtenhahn, Basel/Genf/München 2001, S. 286+XLIII, Fr. 97.--.

Schon der Titel „Gesellschaftliche Solidarität“ dieser an der Universität Zürich verabschiedeten Dissertation lässt aufhorchen. Weder Dogmatik noch eingehende differenzierende Auseinandersetzung mit der Rechtssprechung zum Sozialversicherungsrecht bilden Gegenstand des Inhalts, sondern weit grundlegendere Gedanken über unser schweizerisches System der sozialen Sicherheit als Ganzes, dessen Sinn und Zweck sowie dessen Entwicklungsstandard in der Schweiz. Dass eine rechtspolitische Abhandlung in Form einer Dissertation erscheint, ist eher ungewöhnlich. Kein anderer als ERWIN CARIGIET jedoch, der sich vor allem durch seine Monographie zu den Ergänzungsleistungen zur AHV/IV (Zürich 1995 und Ergänzungsband CARIGIET/
KOCH, Zürich 2000) und andern Publikationen einen Namen gemacht hat und als langjähriger Vorsteher des Amtes für Zusatzleistungen zur AHV/IV in Zürich reiche Erfahrungen an vorderster Front sammeln konnte, wäre für eine solche Aufgabe prädestiniert, was auch der ganzen Arbeit die ihr gebührende Glaubwürdigkeit und Überzeugungskraft verleiht.

Die Kernaussage, aus der auch die Haltung des Autors deutlich hervorgeht, habe ich auf S. 130 gefunden und hat folgenden Inhalt: „... Die wirkliche Bedürftigkeit lässt sich nicht – wie es oft dargestellt wird – nur anhand der Einkommens- und Vermögensverhältnisse bemessen. Eine lediglich wirtschaftliche Definition der Armut genügt nicht. Eine derartige sozialtechnische Haltung vergisst die Armutsbetroffenheit. Wer in den armen Menschen nur Fälle sieht, die mit Gesetzen, Verordnungen, Reglementen usw. erledigt werden, wird nicht zu nachhaltigen Lösungsstrategien finden.“ Solche zu suchen, hat sich der Autor zur Aufgabe gemacht und hofft, durch vermehrte gesellschaftliche Solidarität den Weg zur Verwirklichung erweiterter sozialer Sicherheit in unserem Land zu finden. Diese soll auf den Prinzipien der Gleichheit, sozialer Gerechtigkeit und Gemeinwohlgerechtigkeit, welche „... niemanden ausschliesst, sondern allen in sozialer und materieller Hinsicht Platz bietet“, basieren. Weshalb es eines neuen Lösungsansatzes bedarf, erläutert CARIGIET im ersten der drei Teile seiner Abhandlung. Mit statistischen Angaben über den Stand der sozialen Sicherheit von heute untermauert geht er dort den Ursachen der immer mehr zunehmenden sozialen Verunsicherung nach. Hervorgehoben wird dabei die demographische Entwicklung, aber noch viel mehr die stetige Auflösung fester Grössen wie Vollbeschäftigung und stabiler Arbeitsplatz sowie Ehe und Familie. Beide stellen unserer bestehenden Sozialordnung innewohnende Werte dar, auf welchen beitrags- und leistungsmässig weitgehend aufgebaut wird.

Der zweite Teil der Arbeit beleuchtet im Hinblick auf die sich gesellschaftlich vollziehenden Veränderungen die bestehenden Kerninhalte, Grundwerte und Prinzipien der sozialen Sicherheit wie Existenzsicherung, Chancengleichheit, Generationenvertrag und den verfassungsmässig postulierten Wohlfahrtsgedanken als Staatsziel. Als Mittel zur Erreichung der Ziele eingesetzt werden die Sozialversicherungen und die subsidiär und komplementär wirkende Sozialhilfe. Dazwischen angesiedelt werden können so genannte final ausgerichtete soziale Entschädigungssysteme. Dabei handelt es sich um auf dem Versorgungsprinzip, d.h. ausschliesslich aus öffentlichen Mitteln, aufgebaute Sozialversicherungen (z.B. die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV oder auch die Militärversicherung), die bei bestimmten sozialen Risiken zum Einsatz kämen. Dieses als Ergänzung zu den bestehenden Sozialversicherungen gedachte System will insbesondere die Lücken schliessen, die durch strukturell bedingte Unmöglichkeit eines eigenverantwortlichen Vorsorgeaufbaus wie z.B. langdauernde Arbeitslosigkeit oder Elternschaft entstehen.

So ist denn der letzte Teil den Perspektiven und der Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit gewidmet. Erklärtes Ziel ist in erster Linie ein Wegkommen von den beitrags- bzw. einkommensorientierten Systemen hin zu final ausgerichteten und existenzsichernden, welche der versicherten Person grösstmögliche Freiheit in der Lebensgestaltung lassen. Vehement setzt sich daher der Autor auch für die sozialversicherungsrechtlich abgefederte Flexibilisierung des Altersrücktritts und für die Einführung einer Assistenzentschädigung für Behinderte ein. Die gesellschaftliche Solidarität hat sich dabei nicht nur in der Verwirklichung grösstmöglicher Chancengleichheit für alle und einer Integration aller Bevölkerungskreise ins System der sozialen Sicherheit zu zeigen, sondern auch in der Finanzierung der Leistungen durch die Mehrwertsteuer. Postuliert wird daher nach dem Modell der bedarfsorientierten Ergänzungsleistungen (EL) ein bundesrechtliches Entschädigungssystem, das nicht nur der erwerbsorientierten, sondern auch der sozialorientierten Arbeit zu einer sozialen Sicherheit bzw. Existenzsicherung auf der Basis eines Rechtsanspruchs verhilft, um damit die stigmatisierende Sozialhilfe und die kantonale Rechtszersplitterung in den Hintergrund drängen zu können. Zur Illustration hat CARIGIET sogar einen Gesetzesentwurf mit Erläuterungen zu einem Bundesgesetz über die Ergänzungsleistungen für Eltern (EEG) ausgearbeitet.

Dass der Boden für soziale Neuerungen heutzutage steinig ist, kann einem Praktiker wie ERWIN CARIGIET auch nicht entgangen sein. Gerade der trotz aller Realitätsbezogenheit aufgebrachte Mut, Ideale und Visionen in die Welt zu setzen, macht dieses Buch als Beitrag für eine bessere Zukunft so wertvoll. Dass stetig eine intensive literarische Auseinandersetzung mit dem Problem der sozialen Sicherheit stattgefunden hat und stattfindet, beweisen die zahlreichen beigezogenen und verarbeiteten Literaturstellen und Zitate. Das grosse Verdienst CARIGIET ist, daraus auch ein Modell geformt zu haben, das pragmatisch den politischen Widerstand berücksichtigend die Lösung nicht in einem Umbau des Gebäudes der sozialen Sicherheit sucht, sondern in einem Anbau ans Bestehende. Dabei wird auf bereits bekannte und bewährte Einrichtungen wie die EL, kantonale Arbeitslosenhilfen, kantonale Mutterschaftsbeiträge und ähnliche kantonale Entschädigungssysteme zurückgegriffen.

Es bleibt zu wünschen, dass mit diesem Buch, das sich übrigens sehr leicht liest, die Diskussion um die Unsicherheit unserer sozialen Sicherheit in Bewegung gebracht wird in der bangen Hoffnung, dass sich die politisch interessierten Kreise des enormen inneren Wertes der sozialen Sicherheit bewusst werden.

PD Dr. Gabriela Riemer-Kafka, Zürich

Erwin Carigiet, Dr. iur.: Gesellschaftliche Solidarität – Prinzipien, Perspektiven und Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit. XLIV + 286 Seiten, Preis Fr. 97.–/€ 64.–. Helbing & Lichtenhahn, Basel/Genf/München 2001.

Die schleichende Ökonomisierung unserer Gesellschaft seit der Rezession der Neunzigerjahre hat dazu geführt, dass fundamentale rechtsstaatliche und sozialstaatliche Errungenschaften vermehrt in Frage gestellt werden, ohne dass man sich dessen stets bewusst ist. Das herausragende sozialstaatliche Werk des 20. Jahrhunderts – das System der Sozialversicherungen mit seinen Hauptpfeilern AHV und IV – wurde geschaffen, um die Armenfürsorge des 19. Jahrhunderts zu überwinden. Gleichwohl gibt es heute Bestrebungen, das Rad in Richtung Fürsorgestaat zurückzudrehen, weil der Sozialstaat angeblich nicht mehr bezahlbar sei. In diesem Umfeld ruft Erwin Carigiet zur rechten Zeit nach gesellschaftlicher Solidarität.

In seiner Einleitung (S. 1 ff.) präsentiert der Autor Zahlen und Fakten, die aufhorchen lassen: Trotz des Ausbaus der sozialen Sicherheit seien Armut und Not in der Schweiz wie auch in den übrigen Industriestaaten nicht verschwunden; im Gegenteil. Die Sozialhilfeausgaben hätten sich im Lauf der Neunzigerjahre verdoppelt, und die Armutsquote betrage heute in der Schweiz fünf bis zehn Prozent der Bevölkerung. Das Fazit, welches der Verfasser bereits im Vorwort festhält: «Immer mehr Menschen leben trotz der theoretisch gut ausgebauten sozialen Sicherheit ständig in prekären, d.h. unsicheren wirtschaftlichen Verhältnissen.» Das System der Sozialversicherungen knüpfe stark an traditionelle Haushalts- und Familienstrukturen sowie an eine konstante Erwerbstätigkeit an. Für einen wachsenden Teil der Bevölkerung biete dieses System angesichts der sozialen und demographischen Veränderungen – mit welchen eine Abnahme der beruflichen und familiären Stabilität einhergehe – keine genügende soziale Absicherung mehr. Als Stichworte seien erwähnt: die wachsende Zahl Alleinstehender, Alleinerziehender und Betagter, die Zunahme der Teilzeitarbeit, die Umwälzungen in der Arbeitswelt im Zusammenhang mit den neuen Informationstechnologien sowie die Phänomene Langzeitarbeitslosigkeit und «Working poor».

Aus diesem Befund entwickelt Carigiet im zweiten Teil über Prinzipien und Wirkungsweisen der sozialen Sicherheit (S. 39 ff.) die eigentliche Kernaussage seines Werkes: Dort, wo die Vorsorgefähigkeit einer Person nicht aus individuellen, sondern aus strukturellen Gründen eingeschränkt ist bzw. gänzlich fehlt – wo also die Gesellschaft als Ganze für das soziale Risiko des Einzelnen verantwortlich ist oder diesem zumindest keine Verantwortung aufgebürdet werden kann–, seien die Mängel und Lücken in der sozialen Sicherheit nicht durch die Sozialhilfe, sondern durch neue soziale Entschädigungssysteme nach dem Vorbild der Ergänzungsleistungen zur AHV/IV zu schliessen. Die Sozialhilfe als letztes, subsidiäres Glied der sozialen Absicherung habe seit Ende der Achtzigerjahre zunehmend neue Aufgaben übernehmen müssen, obwohl sie zur Lösung breitgefächerter, struktureller Probleme nicht geeignet sei. «Bedarfssysteme der Sozialhilfe (...) bergen in sich grundsätzliche Gefahren der moralisierenden Einflussnahme und scheitern trotz ihrer grundsätzlich universellen Wirkung daran, dass die Rechte der Betroffenen zu wenig eindeutig und unmissverständlich festgelegt sind» (S. 113). Der Zugang zur Sozialhilfe werde namentlich durch den weit verbreiteten Eindruck erschwert, dass Sozialhilfe kein Recht darstelle. Demgegenüber zeichneten sich soziale Entschädigungssysteme – gleich wie die Sozialversicherungen – durch typisierte Leistungen und einen klaren, verhältnismässig einfach durchsetzbaren Rechtsanspruch aus; anders als die Sozialversicherungen werden sie jedoch nicht aus Beiträgen der potenziell Begünstigten, sondern allein aus Steuermitteln finanziert. Dies sei Ausdruck kollektiver Verantwortung zur Bewältigung kollektiver Probleme. Die alleinerziehende Mutter also, die wegen der Wahrnehmung ihrer Betreuungspflichten nur beschränkt in der Lage ist, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, soll nicht auf den stigmatisierenden Gang zur Fürsorge angewiesen sein, sondern erhobenen Hauptes ihren Rechtsanspruch geltend machen können.

Ausgehend von der Tatsache, dass in der Schweiz gut die Hälfte der armen Bevölkerung aus Familien mit Kindern besteht, führt dies im dritten Teil über Perspektiven und Weiterentwicklung der sozialen Sicherheit (S. 129 ff.) zur Forderung nach Ergänzungsleistungen für Eltern, welche zusammen mit einem bundesrechtlichen Familienzulagensystem – als dessen gezielte, selektive Ergänzung – eine Art Mindesteinkommen garantieren sollen. Carigiet bezeichnet die Ergänzungsleistungen für Eltern als Musterbeispiel eines sozialen Entschädigungssystems: «Ihr Zweck und höherer Sinn liegt im Interesse des Staates. Sie sollen zu einer aktiven Förderung und Stützung der Kinder und Jugendlichen – als Garanten für den Fortbestand der Gesellschaft in der Zukunft – beitragen» (S. 203). Im Anhang seines Werks legt der Verfasser gleich einen ausformulierten und kommentierten Entwurf eines Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen für Eltern vor.

Darüber hinaus präsentiert der Autor in seinem dritten Teil eine Fülle weiterer Gedanken, Anregungen und Postulate, die hier nur angetönt werden können: die Forderung nach einem vorgezogenen bzw. aufgeschobenen Berentungszeitpunkt zwischen dem 60. und 70. Altersjahr; die Ausweitung der Betreuungsgutschriften auf gemeinnützige Arbeit; die Verankerung der Ergänzungsleistungen zur AHV/IV in der Verfassung (statt wie bisher in den Übergangsbestimmungen) und damit die Anerkennung der EL als dauerhaft notwendiger Teil der sozialen Sicherheit; die Schaffung eines ganzheitlichen Behindertenrechts mit dem Ziel, Menschen mit Behinderungen in die Normalität des gesellschaftlichen Lebens zu integrieren; die Ausrichtung einer Assistenzentschädigung als Massnahme im Sinne von Art. 8 Abs. 4 BV, um behinderten Menschen ein selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen; die Einführung von Ergänzungsleistungen zur Arbeitslosenversicherung; die gezielte staatliche Unterstützung und Förderung der gemeinnützigen Arbeit in all ihren Erscheinungsformen; und schliesslich: die verstärkte Einbindung der Mehrwertsteuer in die Finanzierung der sozialen Sicherheit. Das Werk schliesst mit einem Bekenntnis zur Sozialpolitik als eigenständiger, interdisziplinärer und namentlich aus der Ökonomie herausgelöster Wissenschaft.

Carigiets Buch ist – obwohl von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich als Dissertation abgenommen – nicht etwa ein Erstlingswerk, sondern eine ausgereifte Arbeit, die von der profunden Vertrautheit des Autors mit der Materie und seinem hohen, ja geradezu leidenschaftlichen sozialen Engagement zeugt. Es handelt sich um ein rechtspolitisch ausgerichtetes, dogmatisch allerdings klar abgestütztes Werk, welches die grundlegenden Probleme des heutigen Sozialstaates aufgreift. Carigiet hält uns – ohne je doktrinär oder fundamentalistisch zu werden - schonungslos Mechanismen sozialer Ungerechtigkeit vor Augen, an die wir uns so bequem gewöhnt haben. Seine Standpunkte sind stets wohl begründet und widerspiegeln seine gefestigte Haltung in Bezug auf die behandelten Fragen. Dadurch bleibt die Arbeit trotz ihres Facettenreichtums kohärent; sie entwickelt sich sozusagen entlang eines starken roten Fadens.
Das anregend zu lesende Buch enthält nicht nur inhaltlich, sondern auch stilistisch zahlreiche pointierte Aussagen, von denen hier abschliessend einige wiedergegeben seien: «Die Frage der Kosten der sozialen Sicherheit hat ihr Pendant in der Frage nach den Kosten der sozialen Unsicherheit» (S. 27). «Eine Gesellschaft wird zu Recht daran gemessen, wie sie mit ihren schwächsten Mitgliedern umgeht» (S. 166). «Der demokratische Willensbildungs- und Entscheidungsprozess garantiert nicht eo ipso eine gebührende Berücksichtigung sozialer Aspekte und Bedürfnisse» (S. 224). «Die unkritische Übernahme ökonomischer Argumente, welche unter dem Deckmantel einer exakten Wissenschaft daherkommen, ist zu einem wesentlichen Element der aktuellen Tagespolitik geworden» (S. 227). Es ist zu hoffen, dass die Denkanstösse von Carigiet möglichst breit und möglichst tief in die aktuelle Tagespolitik einfliessen.

PD Dr. iur. Alain Griffel, Oberdürnten